人人可用的分区：终结Denver的排他性分区

问题

在 20 世纪的大部分时间里，美国城市把分区规划当作排斥的工具。Denver 也不例外。仅限独栋住宅的分区——在绝大多数住宅用地上禁止公寓、双拼住宅和多户住宅——其设计初衷不是管理增长，而是把某些人挡在某些街区之外。它奏效了，而且至今仍在奏效。

结果是一座土地稀缺、住房成本高昂、家庭被整片街区的房价拒之门外的城市。当一座城市的大部分土地依法每块地只能建一栋住宅时，住房就会被人为地变得稀缺。人为稀缺推高价格。高房价迫使长期居民迁离，尤其是那些曾被引导进入某些街区、随后又因房价上涨而被挤出的黑人和其他有色人种社区。

这不是市场的偶然，而是政策的后果。政策可以改变它。

Denver 分区法规目前的作用

Denver 的分区法规（Denver Zoning Code，2010 年通过，定期更新）已经进行了有意义的改革——但还不够。Blueprint Denver（2019）提出了建设更完整、混合用途街区的愿景，随后也进行了一些重新分区。2023 年全州附属住宅单元法（HB23-1255）和 2024 年公交导向社区法案（HB24-1313）迫使 Denver 进一步更新其法规。

但 Denver 尚未充分落实这些改革的精神：

• 附属住宅单元（ADU）在技术上已在全市允许，却面临重重地方规定：业主自住要求、设计标准、地块停车要求，以及高昂的开发费用，使大多数房主建造后院或地下室单元在经济上不可行。
• 最低停车位要求——要求每套住房配备一定数量的停车位——在许多地区仍然适用。这些强制要求使每套住房的建造成本增加数千美元，并浪费了本可建造更多住房的土地。
• 城市大部分地区仍为低密度，如不重新分区就没有增加住房的现实途径，而重新分区是一个缓慢、昂贵、逐个街区推进的过程，很容易被现有房主的反对所左右。

为什么分区改革是基础

所有其他住房政策——租金管制、社会住房、反迁离保护——都在分区所设定的限制之内运作。如果土地依法每块只能建一栋住宅，那么即便是公共资助的可负担住房也无法在那里建造。分区改革是让其他一切成为可能的政策。

研究结论毫不含糊：取消限制性分区、允许建造更多住房的城市，其租金相对于同类城市趋于平稳。Minneapolis 于 2019 年取消了仅限独栋住宅的分区，此后几年租金下降了 11%，而同类城市的租金却在上涨（University of Minnesota，2024）。新西兰 Auckland 对 75% 的住宅用地提高了分区密度，建设量增加近两倍，租金相对于全国其他地区有所下降（Greenaway-McGrevy & Phillips，2023）。

我们的解决方案

1. 在所有地方允许多户住宅

修订 Denver 分区法规，在全市——每个街区、每个路段——允许每块住宅用地至少建四个单元。这并不强迫任何人出售或开发，而是赋予业主在自己土地上加建住房的权利，如果他们愿意的话。这意味着房主可以加建一栋双拼住宅，一个家庭可以建一座小型公寓楼，开发商可以在原来只有一栋住宅的地方建四套住房——无需经过重新分区程序。

这并不激进。这是世界大部分地区的基本标准。Paris、Tokyo 以及几乎所有欧洲主要城市都允许在住宅区内进行高密度、混合用途开发。结果不是城市混乱，而是住房充裕。

在公交走廊附近，最低标准提高到每块地八个单元，与 HB24-1313 保持一致。Denver 的轻轨和快速公交网络已经存在，它们周围应该是住房，而不是停车场。

2. 取消公交附近的最低停车位要求

对轨道交通站点和高频公交线路半英里范围内的所有新建住房项目，取消强制性最低停车位要求。停车位强制规定会提高建造成本、减少每块地的住房数量，并以牺牲可负担住房为代价补贴汽车拥有。

认为租户需要停车位的开发商仍然可以建设——市场会决定什么是合适的。但政府将不再强制要求每套新住房都配备一个昂贵且占用土地的停车位。

3. 简化 ADU 审批——取消业主自住要求

全州 ADU 法是下限，而不是上限。Denver 应当走得更远：

• **取消 ADU 的业主自住要求。**房主无需住在现场即可建造或出租附属住宅单元。
• 按权利允许建造 ADU，只需行政审查——无需酌情审批、无需设计审查委员会、无需公开听证。
• **可负担 ADU 免收费用。**对以契约限定为面向地区收入中位数（AMI）80% 或以下人群的可负担 ADU 免收审批费用。
• **扩大 ADU 融资计划。**为希望建造 ADU 但无力承担前期费用的中低收入房主提供低息建设贷款。

4. 改革重新分区程序

现行的酌情重新分区程序赋予有组织的街区反对者近乎否决住房的权力。一小群积极的邻居可以通过涌入公开听证会、提出程序性异议来阻止任何项目。这是结构性问题，而不是人的问题。

改革程序，使得：

• 符合市政府已通过规划（Blueprint Denver、街区规划）的项目获得行政审批，而不是交由受政治压力影响的市议会投票。
• 市议会须以绝对多数票才能否决符合规划的重新分区申请——扭转目前的举证责任。
• 大型开发项目的社区利益协议以透明、一致的方式谈判，而不是通过幕后政治交易索取。

证据

分区改革行之有效——研究结果

城市 / 研究	政策	结果
明尼苏达州 Minneapolis	全市取消仅限独栋住宅的分区（2019）	2019-2023 年租金相对于同类城市下降 11%（University of Minnesota，2024）
新西兰 Auckland	对 75% 的住宅用地提高分区密度（2016）	建设量增加近两倍；租金增长明显低于全国平均水平（Greenaway-McGrevy & Phillips，2023）
日本东京	国家土地利用框架允许各处混合用途和高密度开发	尽管人口大幅增长，30 年来实际租金大致持平（Harding，2022）
俄勒冈州 Portland	取消独栋住宅分区，全市允许”中间密度”住宅（2021）	数百栋以前属于违法的双拼和三拼住宅获得许可（Sightline Institute，2023）
加州 SB 9（2021）	全州允许双拼住宅	促成数以万计的新增住房；增长大多发生在高成本的沿海社区（Manville et al.，2023）

机制很简单：当建造更多住房合法时，就会建造更多住房。当供应与需求同步增长时，价格就会趋稳。这并不能取代可负担住房计划的必要性——市场价住房服务中高收入人群，社会住房服务低收入人群——但分区改革能让两者都得以扩大规模。

Denver 自己的证据

Denver 在 2023 年 ADU 法和 2024 年公交导向社区法案方面的经验表明，简化规则能带来成效。州法取消部分地方限制后，ADU 许可申请大幅增加。为符合 HB24-1313 而提高分区密度的公交附近地区，已开始吸引新的住房投资。障碍不在于需求，而在于残存的地方监管阻力。

2025-2026 年的市场是供应机制的现实例证。一波新建公寓将 Denver 都会区的空置率推高至约 7.5%——16 年来最高——2026 年年中平均公寓租金降至约 $1,891，同比下降约 2.5%，新增单元最多的街区降幅更大（RentCafe，2026；Apartment Association of Metro Denver，2026）。建造更多住房正如研究预测的那样：让租金降温。分区改革是 Denver 维持这条供应管道的途径，而不是在本轮周期一结束就让它停滞。

本地背景

Denver 的住房危机从根本上说是供应危机。2010 年代，这座城市的人口增加了 10 万多人（U.S. Census Bureau），而住房建设却明显滞后。该地区有据可查的住房缺口超过 10 万套（Colorado Division of Housing，2023）。

这一短缺对租房者打击最大。租房者约占 Denver 家庭的 46%（U.S. Census Bureau ACS，2023），面对排斥性分区造成的土地成本上涨毫无保护。当土地因政府规定而稀缺时，支付溢价的是租房者——他们没有任何资产随地价上涨而升值。

Denver 的有色人种社区承受着最沉重的负担。历史上被”划红线”（redlining）的街区既被剥夺了通过拥有住房积累财富的机会，又不成比例地成为拆迁和城市更新的目标。如今，黑人和拉丁裔家庭更可能租房、更可能承受过重的住房成本负担，也更可能因租金上涨而被迫迁离。在高收入、低密度街区——历史上受独栋住宅分区保护的地区——增加住房供应的分区改革，是一项促进种族正义的举措。

常见问题

“这难道不会破坏街区特色吗？” 街区特色是由住在那里的人创造的——他们的文化、他们的店铺、他们的人际关系。它不是由一栋楼里有多少个单元决定的。Minneapolis 五年前就取消了独栋住宅分区，那里的街区依然保持着各自鲜明的面貌。分区改革改变的是谁住得起一个街区。目前在 Denver 的大部分地区，答案是：只有拥有大量财富的人。那不是特色，那是排斥。

“开发商不会只建豪华住房吗？” 新住房，哪怕是豪华住房，也能通过减少对较旧、较便宜住房存量的竞争来改善可负担性。当高收入居民搬进新单元时，他们会腾出之前居住的稍旧、稍便宜的单元。这种”过滤”效应在住房经济学文献中有充分记载（Mast，2021；Rosenthal，2014）。分区改革不能取代社会住房或可负担住房要求——但它是两者必要的补充。

“交通和基础设施容量怎么办？” Denver 现有的供水、排水和道路基础设施是为一座以低密度为主的城市设计的。高增长走廊需要进行一些升级。但另一种选择——一座无法为其劳动力建造足够住房的城市——也有其基础设施成本：更长的通勤、更多的车辆行驶里程、更严重的拥堵、更多的碳排放。与城市蔓延相比，高密度、公交导向的住房能降低人均基础设施成本。

“这会增加我的房产税吗？” 不会。分区改革不会改变房产税评估。如果说有什么影响的话，更容易加建 ADU 会提高现有房主的房产价值——并带来可以抵消房产税成本的租金收入。

“反迁离保护措施呢？” 没有反迁离政策配合的分区改革可能会加速低收入街区的士绅化，因为新开发会推高地价并吸引高收入居民。正因如此，本政策必须与本平台的反迁离、租户权利法案、租金管制和社区土地信托政策同步实施——而不是取而代之。提高分区密度应首先在迁离风险较低的高收入、低密度街区推行。

资金来源

分区改革的实施成本几乎为零。它是一项监管变革，而不是支出计划。主要成本包括：

1. Denver Community Planning and Development 更新法规和处理申请所需的人员工时（新增能力约 $2-3M/年）。
2. ADU 融资基金：设立 $25M 的循环贷款基金，面向建造可负担 ADU 的低收入房主，资金来自可负担住房基金或部分空置税收入。
3. 可负担 ADU 免收费用：每年约 $500K 的审批费用收入减免，由新增单元带来的房产税税基增长抵消。

节省的资金相当可观：每一套无需公共补贴建成的市场价住房，都会减少对受补贴可负担住房的需求。每一套以低于市场价出租的 ADU，都是以零公共成本产生的一套可负担住房。

参考文献

• Apartment Association of Metro Denver. (2026). Vacancy and Rent Report (Q1 2026)..
• Denver Community Planning and Development. (2019). Blueprint Denver..
• RentCafe. (2026). Average Rent in Denver, CO [Yardi Matrix market-trends data].
• Colorado General Assembly. (2023). HB23-1255, Accessory Dwelling Units..
• Colorado General Assembly. (2024). HB24-1313, Transit-Oriented Communities..
• Greenaway-McGrevy, R. & Phillips, P. (2023). Housing Affordability in Auckland. University of Auckland.
• Harding, R. (2022). Why Tokyo is the model for housing affordability. Financial Times.
• Manville, M., et al. (2023). The Effect of California’s SB 9 on Housing Supply. UCLA Lewis Center.
• Mast, E. (2021). JUE Insight: The Effect of New Market-Rate Housing Construction on the Low-Income Housing Market. Journal of Urban Economics.
• Rosenthal, S. (2014). Are Private Markets and Filtering a Viable Source of Low-Income Housing? American Economic Review.
• Sightline Institute. (2023). Oregon’s Middle Housing Law: Year Two Update..
• University of Minnesota. (2024). Minneapolis 2040 - Rent and Housing Supply Outcomes..
• U.S. Census Bureau, American Community Survey. (2023). Denver Housing Tenure Data..
• Victoria Transport Policy Institute / Parking Reform Network. (2023). Parking Cost and Reform Analysis..