Quy Hoạch Cho Tất Cả: Chấm Dứt Quy Hoạch Loại Trừ ở Denver

Vấn Đề

Trong phần lớn thế kỷ XX, các thành phố Mỹ đã dùng phân vùng như một công cụ loại trừ. Denver cũng không ngoại lệ. Phân vùng chỉ dành cho nhà đơn lập - cấm chung cư, nhà song lập và nhà ở nhiều hộ trên phần lớn đất ở - được thiết kế không phải để quản lý tăng trưởng, mà để ngăn một số người nhất định vào một số khu phố nhất định. Nó đã hiệu quả. Và ngày nay nó vẫn đang hiệu quả.

Kết quả là một thành phố khan hiếm đất, chi phí nhà ở cao, và các gia đình bị đẩy khỏi cả những khu phố vì giá cả. Khi phần lớn đất đai của một thành phố chỉ được phép có một căn nhà trên mỗi lô đất, nhà ở trở nên khan hiếm một cách nhân tạo. Sự khan hiếm nhân tạo đẩy giá lên. Giá cao buộc cư dân lâu năm phải rời đi, đặc biệt là các cộng đồng người da đen và da màu - những người từng bị dồn vào một số khu phố rồi sau đó bị đẩy ra khỏi chính những nơi ấy vì giá cả.

Đây không phải là sự tình cờ của thị trường. Đây là hệ quả của chính sách. Và chính sách có thể thay đổi điều đó.

Bộ Luật Phân Vùng Của Denver Hiện Đang Làm Gì

Bộ luật phân vùng của Denver (Denver Zoning Code, thông qua năm 2010, cập nhật định kỳ) đã trải qua những cải cách có ý nghĩa - nhưng chưa đủ. Blueprint Denver (2019) đã vạch ra tầm nhìn về những khu phố hoàn chỉnh hơn, sử dụng hỗn hợp, và một số đợt tái phân vùng đã được thực hiện. Luật ADU toàn tiểu bang năm 2023 (HB23-1255) và dự luật cộng đồng định hướng giao thông công cộng năm 2024 (HB24-1313) đã buộc Denver phải cập nhật bộ luật thêm nữa.

Nhưng Denver chưa thực hiện đầy đủ tinh thần của các cải cách này:

• ADU (đơn vị nhà ở phụ) về mặt kỹ thuật được phép trên toàn thành phố nhưng phải vượt qua hàng loạt quy định địa phương: yêu cầu chủ sở hữu phải cư trú, tiêu chuẩn thiết kế, yêu cầu chỗ đậu xe trên lô đất, và phí phát triển cao khiến các căn nhà ở sân sau hay tầng hầm không khả thi về kinh tế đối với hầu hết chủ nhà.
• Yêu cầu chỗ đậu xe tối thiểu - bắt buộc một số chỗ đậu xe nhất định cho mỗi căn nhà - vẫn còn áp dụng ở nhiều khu vực. Những quy định này làm tăng hàng ngàn đô la chi phí xây dựng cho mỗi căn và lãng phí đất lẽ ra có thể xây thêm nhà.
• Phần lớn thành phố vẫn có mật độ thấp mà không có lộ trình thực tế nào để có thêm nhà ở nếu không tái phân vùng - một quy trình chậm chạp, tốn kém, làm theo từng khu phố, và dễ bị chi phối bởi sự phản đối của các chủ nhà hiện tại.

Vì Sao Cải Cách Phân Vùng Là Nền Tảng

Mọi chính sách nhà ở khác - kiểm soát giá thuê, nhà ở xã hội, bảo vệ chống di dời - đều vận hành trong giới hạn mà phân vùng tạo ra. Nếu đất đai bị pháp luật giới hạn chỉ một căn nhà trên mỗi lô, thì ngay cả nhà ở giá phải chăng do nhà nước tài trợ cũng không thể xây ở đó. Cải cách phân vùng là chính sách giúp mọi điều khác trở nên khả thi.

Nghiên cứu rất rõ ràng: các thành phố đã xóa bỏ phân vùng hạn chế và cho phép xây thêm nhà ở đều thấy giá thuê ổn định hơn so với các thành phố tương đương. Minneapolis đã xóa bỏ phân vùng chỉ dành cho nhà đơn lập vào năm 2019 và giá thuê giảm 11% trong những năm sau đó, ngay cả khi các thành phố cùng nhóm chứng kiến giá thuê tăng (University of Minnesota, 2024). Auckland, New Zealand đã tăng mật độ phân vùng cho 75% đất ở và chứng kiến lượng xây dựng tăng gần gấp ba, giá thuê giảm so với phần còn lại của cả nước (Greenaway-McGrevy & Phillips, 2023).

Giải Pháp Của Chúng Tôi

1. Hợp Pháp Hóa Nhà Ở Nhiều Hộ Ở Khắp Mọi Nơi

Sửa đổi bộ luật phân vùng của Denver để cho phép tối thiểu bốn căn trên mỗi lô đất ở trên toàn thành phố - ở mọi khu phố, trên mọi dãy nhà. Điều này không buộc ai phải bán hay xây dựng. Nó trao cho chủ sở hữu bất động sản quyền xây thêm nhà trên đất của mình nếu họ muốn. Điều đó có nghĩa là một chủ nhà có thể xây thêm một căn song lập. Một gia đình có thể xây một tòa chung cư nhỏ. Một nhà phát triển có thể xây bốn căn nhà ở nơi trước đây chỉ có một - mà không cần quy trình tái phân vùng.

Đây không phải là điều cực đoan. Đây là mức cơ bản ở hầu hết thế giới. Paris, Tokyo và gần như mọi thành phố lớn ở châu Âu đều cho phép phát triển mật độ cao, sử dụng hỗn hợp trên khắp các khu dân cư. Kết quả không phải là hỗn loạn đô thị; mà là nhà ở dồi dào.

Gần các hành lang giao thông công cộng, mức tối thiểu tăng lên tám căn trên mỗi lô, phù hợp với HB24-1313. Mạng lưới đường sắt nhẹ và xe buýt nhanh của Denver đã có sẵn. Chúng nên được bao quanh bởi nhà ở, không phải bãi đậu xe.

2. Bỏ Yêu Cầu Chỗ Đậu Xe Tối Thiểu Gần Giao Thông Công Cộng

Bãi bỏ yêu cầu bắt buộc về chỗ đậu xe tối thiểu đối với mọi dự án nhà ở mới trong phạm vi nửa dặm từ các nhà ga đường sắt và các tuyến xe buýt tần suất cao. Các quy định bắt buộc về chỗ đậu xe làm tăng chi phí xây dựng, giảm số căn trên mỗi lô, và trợ cấp cho việc sở hữu xe hơi với cái giá là nhà ở giá phải chăng.

Các nhà phát triển cho rằng người thuê của họ cần chỗ đậu xe vẫn có thể xây - thị trường sẽ quyết định điều gì là phù hợp. Nhưng chính quyền sẽ không còn bắt buộc mọi căn nhà mới phải đi kèm một chỗ đậu xe đắt đỏ, tốn đất.

3. Đơn Giản Hóa Cấp Phép ADU - Không Yêu Cầu Chủ Sở Hữu Cư Trú

Luật ADU toàn tiểu bang là mức sàn, không phải mức trần. Denver nên đi xa hơn:

• Bỏ yêu cầu chủ sở hữu phải cư trú đối với ADU. Chủ nhà không cần phải sống tại chỗ mới được xây hoặc cho thuê đơn vị nhà ở phụ.
• Cho phép ADU theo quyền đương nhiên chỉ với xem xét hành chính - không cần phê duyệt tùy nghi, không cần hội đồng thẩm định thiết kế, không cần điều trần công khai.
• Miễn phí cho ADU giá phải chăng. Miễn phí cấp phép cho các ADU được ràng buộc bằng chứng thư ở mức giá phải chăng dành cho người có thu nhập từ 80% AMI (thu nhập trung vị khu vực) trở xuống.
• Mở rộng chương trình tài trợ ADU. Cấp các khoản vay xây dựng lãi suất thấp cho chủ nhà có thu nhập thấp và trung bình muốn xây ADU nhưng không đủ khả năng chi trả chi phí ban đầu.

4. Cải Cách Quy Trình Tái Phân Vùng

Quy trình tái phân vùng tùy nghi hiện nay trao cho các nhóm phản đối có tổ chức trong khu phố quyền gần như phủ quyết đối với nhà ở. Một nhóm nhỏ hàng xóm có động lực có thể chặn bất kỳ dự án nào bằng cách tràn ngập các buổi điều trần công khai và nêu ra các phản đối về thủ tục. Đây là vấn đề cấu trúc, không phải vấn đề con người.

Cải cách quy trình để:

• Các dự án tuân thủ các kế hoạch đã được Thành phố thông qua (Blueprint Denver, Kế Hoạch Khu Phố) được phê duyệt hành chính, không phải qua biểu quyết của Hội Đồng Thành Phố vốn chịu áp lực chính trị.
• Biểu quyết tái phân vùng của Hội Đồng Thành Phố cần đa số tuyệt đối để bác bỏ một đơn xin phù hợp - đảo ngược gánh nặng chứng minh hiện nay.
• Các thỏa thuận lợi ích cộng đồng cho các dự án lớn được đàm phán minh bạch và nhất quán, không phải bị ép buộc qua các thỏa thuận chính trị hậu trường.

Bằng Chứng

Cải Cách Phân Vùng Có Hiệu Quả - Nghiên Cứu

Cơ chế rất đơn giản: khi được phép xây thêm nhà, nhiều nhà hơn sẽ được xây. Khi nguồn cung tăng cùng với nhu cầu, giá cả sẽ ổn định. Điều này không thay thế nhu cầu về các chương trình nhà ở giá phải chăng - nhà ở theo giá thị trường phục vụ người có thu nhập trung bình và cao hơn, nhà ở xã hội phục vụ người có thu nhập thấp hơn - nhưng cải cách phân vùng là điều cho phép cả hai mở rộng quy mô.

Bằng Chứng Của Chính Denver

Kinh nghiệm của Denver với luật ADU năm 2023 và dự luật cộng đồng định hướng giao thông công cộng năm 2024 cho thấy các quy định được đơn giản hóa mang lại kết quả. Số đơn xin cấp phép ADU tăng đáng kể sau khi luật tiểu bang bãi bỏ một số hạn chế địa phương. Các khu vực gần giao thông công cộng được tăng mật độ phân vùng để tuân thủ HB24-1313 đã bắt đầu thu hút đầu tư nhà ở mới. Rào cản không phải là nhu cầu; mà là những trở ngại pháp lý địa phương còn tồn tại.

Thị trường 2025-2026 là minh chứng sống động cho cơ chế nguồn cung. Một làn sóng xây dựng chung cư mới đã đẩy tỷ lệ nhà trống của vùng đô thị Denver lên khoảng 7.5% - mức cao nhất trong 16 năm - và giá thuê chung cư trung bình giảm xuống khoảng $1,891 vào giữa năm 2026, giảm ~2.5% so với cùng kỳ năm trước, với mức giảm mạnh hơn ở những khu phố tiếp nhận nhiều căn hộ mới nhất (RentCafe, 2026; Apartment Association of Metro Denver, 2026). Xây thêm nhà đã mang lại đúng điều mà nghiên cứu dự báo: hạ nhiệt giá thuê. Cải cách phân vùng là cách để Denver duy trì dòng cung ứng đó thay vì để nó đình trệ ngay khi chu kỳ hiện tại kết thúc.

Bối Cảnh Địa Phương

Cuộc khủng hoảng nhà ở của Denver về căn bản là khủng hoảng nguồn cung. Dân số thành phố tăng hơn 100,000 người trong thập niên 2010 (U.S. Census Bureau) trong khi việc xây dựng nhà ở tụt hậu đáng kể. Khu vực này thiếu hụt hơn 100,000 căn nhà theo số liệu đã được ghi nhận (Colorado Division of Housing, 2023).

Sự thiếu hụt này tác động nặng nề nhất đến người thuê nhà. Người thuê nhà chiếm khoảng 46% số hộ gia đình ở Denver (U.S. Census Bureau ACS, 2023) và không được bảo vệ trước lạm phát chi phí đất đai do phân vùng loại trừ gây ra. Khi đất đai khan hiếm theo quy định của chính quyền, người phải trả giá là người thuê nhà - những người không có tài sản nào tăng giá theo giá trị đất đai.

Các cộng đồng da màu của Denver chịu gánh nặng lớn nhất. Các khu phố từng bị “khoanh vùng đỏ” (redlining) trong lịch sử vừa bị từ chối cơ hội tích lũy tài sản qua sở hữu nhà, vừa bị nhắm đến không cân xứng cho việc phá dỡ và cải tạo đô thị. Ngày nay, các hộ gia đình người da đen và người Latino có nhiều khả năng phải thuê nhà hơn, chịu gánh nặng chi phí hơn, và bị di dời vì giá thuê tăng hơn. Cải cách phân vùng giúp tăng nguồn cung nhà ở tại các khu phố thu nhập cao, mật độ thấp - những khu vực trong lịch sử được bảo vệ bởi phân vùng nhà đơn lập - là một biện pháp can thiệp vì công bằng chủng tộc.

Các Câu Hỏi Thường Gặp

“Chẳng phải điều này sẽ phá hủy bản sắc khu phố sao?” Bản sắc khu phố được tạo nên bởi những người sống ở đó - văn hóa, cơ sở kinh doanh, các mối quan hệ của họ. Nó không được tạo nên bởi số căn trong một tòa nhà. Minneapolis đã xóa bỏ phân vùng nhà đơn lập năm năm trước. Các khu phố ở đó vẫn giữ được nét riêng dễ nhận ra. Điều cải cách phân vùng thay đổi là ai có đủ khả năng sống trong một khu phố. Hiện nay, câu trả lời ở phần lớn Denver là: chỉ những người có tài sản đáng kể. Đó không phải là bản sắc. Đó là sự loại trừ.

“Chẳng phải các nhà phát triển sẽ chỉ xây nhà ở cao cấp sao?” Nhà ở mới, kể cả nhà cao cấp, cải thiện khả năng chi trả bằng cách giảm cạnh tranh đối với quỹ nhà cũ hơn, rẻ hơn. Khi cư dân thu nhập cao chuyển vào các căn nhà mới, họ để trống những căn cũ hơn một chút, rẻ hơn một chút mà họ đang ở. Hiệu ứng “lọc” (filtering) này đã được ghi nhận rõ trong các tài liệu kinh tế học nhà ở (Mast, 2021; Rosenthal, 2014). Cải cách phân vùng không thay thế nhà ở xã hội hay các yêu cầu về nhà ở giá phải chăng - nhưng là sự bổ sung cần thiết cho chúng.

“Còn giao thông và năng lực hạ tầng thì sao?” Hạ tầng cấp nước, thoát nước và đường sá hiện có của Denver được thiết kế cho một thành phố phần lớn có mật độ thấp. Một số hạng mục sẽ cần nâng cấp tại các hành lang tăng trưởng cao. Nhưng lựa chọn thay thế - một thành phố không thể xây đủ nhà ở cho lực lượng lao động của mình - cũng có chi phí hạ tầng riêng: thời gian đi làm dài hơn, quãng đường xe chạy nhiều hơn, ùn tắc nhiều hơn, phát thải carbon nhiều hơn. Nhà ở mật độ cao, định hướng giao thông công cộng giúp giảm chi phí hạ tầng trên đầu người so với phát triển dàn trải.

“Điều này có làm tăng thuế bất động sản của tôi không?” Không. Cải cách phân vùng không thay đổi việc định giá thuế bất động sản. Nếu có thay đổi gì, việc dễ dàng xây thêm ADU sẽ làm tăng giá trị bất động sản cho các chủ nhà hiện tại - và mang lại thu nhập cho thuê có thể bù đắp chi phí thuế bất động sản.

“Còn các biện pháp bảo vệ chống di dời thì sao?” Cải cách phân vùng mà không có chính sách chống di dời có thể đẩy nhanh quá trình “cao cấp hóa” (gentrification) tại các khu phố thu nhập thấp, vì phát triển mới làm tăng giá trị đất và thu hút cư dân thu nhập cao hơn. Đó là lý do chính sách này phải được thực hiện song song với - chứ không phải thay thế - các chính sách Chống Di Dời, Bộ Quyền Của Người Thuê Nhà, Kiểm Soát Giá Thuê và Quỹ Tín Thác Đất Cộng Đồng trong nền tảng này. Việc tăng mật độ phân vùng nên được ưu tiên trước tại các khu phố thu nhập cao, mật độ thấp, nơi nguy cơ di dời thấp hơn.

Nguồn Tài Chính

Cải cách phân vùng hầu như không tốn chi phí để thực hiện. Đây là thay đổi về quy định, không phải chương trình chi tiêu. Các chi phí chính gồm:

1. Thời gian của nhân viên Denver Community Planning and Development để cập nhật bộ luật và xử lý hồ sơ (~$2-3M/năm cho năng lực bổ sung).
2. Quỹ tài trợ ADU: Quỹ cho vay quay vòng $25M dành cho chủ nhà thu nhập thấp xây ADU giá phải chăng, được tài trợ bởi Quỹ Nhà Ở Giá Phải Chăng hoặc một phần nguồn thu từ thuế nhà bỏ trống.
3. Miễn phí cho ADU giá phải chăng: ~$500K/năm doanh thu phí cấp phép bị bỏ qua, được bù đắp bởi cơ sở thuế bất động sản tăng lên từ các căn nhà mới.

Khoản tiết kiệm là đáng kể: mỗi căn nhà theo giá thị trường được xây mà không cần trợ cấp công đều làm giảm nhu cầu đối với các căn nhà giá phải chăng được trợ cấp. Mỗi ADU được cho thuê dưới giá thị trường là một căn nhà giá phải chăng được tạo ra mà không tốn đồng tiền công nào.

Tài Liệu Tham Khảo

• Apartment Association of Metro Denver. (2026). Vacancy and Rent Report (Q1 2026)..
• Denver Community Planning and Development. (2019). Blueprint Denver..
• RentCafe. (2026). Average Rent in Denver, CO [Yardi Matrix market-trends data].
• Colorado General Assembly. (2023). HB23-1255, Accessory Dwelling Units..
• Colorado General Assembly. (2024). HB24-1313, Transit-Oriented Communities..
• Greenaway-McGrevy, R. & Phillips, P. (2023). Housing Affordability in Auckland. University of Auckland.
• Harding, R. (2022). Why Tokyo is the model for housing affordability. Financial Times.
• Manville, M., et al. (2023). The Effect of California’s SB 9 on Housing Supply. UCLA Lewis Center.
• Mast, E. (2021). JUE Insight: The Effect of New Market-Rate Housing Construction on the Low-Income Housing Market. Journal of Urban Economics.
• Rosenthal, S. (2014). Are Private Markets and Filtering a Viable Source of Low-Income Housing? American Economic Review.
• Sightline Institute. (2023). Oregon’s Middle Housing Law: Year Two Update..
• University of Minnesota. (2024). Minneapolis 2040 - Rent and Housing Supply Outcomes..
• U.S. Census Bureau, American Community Survey. (2023). Denver Housing Tenure Data..
• Victoria Transport Policy Institute / Parking Reform Network. (2023). Parking Cost and Reform Analysis..