寄养与儿童福利改革

问题

当州政府把一个孩子带离家庭时，它就做出了一个承诺：孩子会比州政府什么都不做时更安全、过得更好。对于成千上万的科罗拉多州儿童来说，这一承诺被打破了。本应保护他们的儿童福利系统长期资金不足、不堪重负，其结构所产生的长期结果，堪称我们所运营的所有公共机构中最糟糕的之一。

最清楚的证据，是那些”超龄离开”（age out）的年轻人的遭遇——他们成年时仍处于寄养照护中，没有永久家庭。在超龄离开寄养照护的青少年中，有 22% 至 30% 在向成年过渡期间经历过无家可归，而普通人口的这一比例约为 4%（National Youth in Transition Database 分析，2022）。一项使用同一国家数据的前瞻性研究发现，近 30% 的前寄养青少年在成年早期曾被监禁，超龄离开者面临的风险明显高于被收养或被监护的青少年（前瞻性 NYTD 分析，2025）。这些并非孤立的悲剧，而是在 18 岁或 21 岁时把一个没有家庭、没有储蓄、没有安全网的年轻人推出门的可预见后果。

让良好实践无法实现的案件量

每一个这样的结果背后，都有一位时间不够用的个案工作者。科罗拉多州按每名工作者约 10 个案件的比例为儿童福利个案工作者提供经费（Colorado Department of Human Services，2020），但实际承担的案件量经常超过拨款水平，而且一个”案件”可能涉及多个孩子以及大量的听证、探访和服务转介。Child Welfare League of America 长期以来建议，负责持续服务的个案工作者承担的儿童不应超过 12 至 15 名（Child Welfare League of America，n.d.）。当工作者超出这个负荷时，探访变短，警示信号被遗漏，真正保护儿童安全的关系也无从建立。高案件量还导致人员流失，孩子每失去一位个案工作者，就失去了连续性、信任以及迈向永久安置的进展。

有色人种儿童的比例失衡

这一系统的负担并非平均分配。非裔美国儿童在儿童福利几乎每一个决策环节——举报、调查、带离和安置——都占比过高，而且黑人儿童经历安置不稳定的比例高于白人儿童（Child and Adolescent Social Work Journal，2022）。研究人员越来越多地将这些差异归因于个案工作者和法院必须做出的主观、高风险决策中的偏见，而非家庭行为上的差异（PMC，2022）。一个以更高比例带离有色人种儿童、进入照护后又更频繁地让他们辗转安置的系统，会让最无力承受的家庭伤上加伤。

我们的解决方案

Denver Human Services 负责 Denver 市县的儿童福利事务。市长掌控其预算、人员招聘和优先事项。本市无需等待州议会来修复这一系统中危害最大的部分。我们提出四项改革。

1. 全额资助亲属照护者

当孩子无法与父母同住时，最好的替代选择几乎总是亲属。与非亲属家庭中的孩子相比，接受亲属照护的孩子安置更稳定，重新进入寄养照护的情况更少（Washington DCYF research brief，2022）。然而，亲属照护者——往往是依靠固定收入生活的祖父母——所获得的经济支持，常常远少于照顾同一个孩子的持证寄养父母。

• 使亲属照护补助与寄养标准持平，让照顾孩子的亲属获得与持证寄养费率相当的月度津贴，而不是其中的一小部分。
• 建立 Denver 亲属照护引导计划，帮助亲属照护者获得现金援助、监护权法律帮助、托育和喘息照护——这是一项明确符合联邦报销条件的循证服务。
• 承担前期费用——床、儿童汽车座椅、衣物、学习用品——许多有意愿的亲属仅仅因为负担不起第一个月的开销而不得不拒绝。

2. 为超龄离开的青少年提供过渡住房和支持

任何年轻人都不应在离开寄养照护后流落到收容所。科罗拉多州已经允许年轻人通过一项自愿过渡计划留在延长寄养照护中，并获得包括住房在内的服务，直到 21 岁（Juvenile Law Center，n.d.）。Denver 应让这一承诺落到实处。

• 为正在离开或刚离开照护的过渡年龄青年（18-24 岁）提供专门的过渡住房，并在现场配套支持服务。
• 在本市可负担住房计划中为前寄养青少年预留住房券。
• 有保障的联络人——一位过渡辅导员，帮助每一位超龄离开的青少年落实住房、入学或就业、开设银行账户，并在其个案正式结束后很长时间内仍保持联系。

3. 限制个案工作者的案件量

• 为 Denver Human Services 的个案工作者设定可执行的案件量上限，与 Child Welfare League of America 每名持续服务工作者不超过 12-15 名儿童的标准保持一致。
• 为相应岗位提供经费，使上限落到实处，而不是设定一个预算永远达不到的目标。
• 投资于留住人才——有竞争力的薪酬、可管理的工作量和临床督导——让有经验的工作者留下来，让孩子在整个个案期间由同一位个案工作者负责。

4. 具有文化回应性的服务

• 在孩子自己的社区内招募并认证亲属和寄养家庭，使安置不再同时意味着文化上的背井离乡。
• 与扎根于 Denver 黑人、拉丁裔、原住民和移民社区的社区组织签约，提供家庭支持和预防服务。
• 要求开展偏见培训，并公开追踪举报、带离、安置和永久安置各决策环节的比例失衡数据，让本市能看到改革是否在缩小种族差距。

证据

亲属照护带来更好的结果

研究共识非常明确：安置在亲属家中的孩子比安置在陌生人家中的孩子过得更好。他们的安置更稳定、中断更少、重新进入照护的情况更少，并与兄弟姐妹、文化和社区保持更紧密的联系（Washington DCYF research brief，2022）。2018 年《家庭优先预防服务法》（Family First Prevention Services Act）正是建立在这一证据之上，把联邦资金转向让孩子留在家庭中、远离机构照护。支持亲属不仅更有人情味，而且是数据证明行之有效的做法。

在没有支持的情况下超龄离开，是通往危机的通道

超龄离开青少年的结果	发现
无家可归	22-30% 在向成年过渡期间经历无家可归，普通人口约为 4%（NYTD 分析，2022）
被监禁	近 30% 在成年早期被监禁；超龄离开者的风险高于被收养或被监护的同龄人（前瞻性 NYTD 分析，2025）
永久安置具有保护作用	被监护或被收养的青少年被监禁风险较低，凸显了稳定、永久家庭的价值（前瞻性 NYTD 分析，2025）

教训是一致的：最糟糕的结果集中在没有永久家庭就离开照护的青少年身上。每一美元用于亲属支持、永久安置和过渡住房，都是在预防日后代价高得多的无家可归或监禁危机。

案件量标准的存在是有原因的

Child Welfare League of America 关于每名持续服务个案工作者负责 12-15 名儿童的建议（Child Welfare League of America，n.d.），反映了数十年的实践证据：安全与永久安置取决于个案工作者能否为每个孩子投入足够的时间。科罗拉多州拨款的 10:1 比例（Colorado Department of Human Services，2020）在纸面上听起来足够，但由于一个案件可能包括好几个孩子以及繁重的法庭和服务义务，实际工作量经常超出良好实践所允许的范围。

本地背景

科罗拉多州实行州监督、县执行的儿童福利体系：科罗拉多州公众服务部制定规则并进行监督，而全州 64 个县——包括 Denver——实际提供服务（Colorado Department of Human Services，n.d.）。这种结构对地方倡导工作意义重大。Denver Human Services 是在 Denver 市县范围内调查举报、带离儿童、认证寄养和亲属家庭，以及支持离开照护青少年的机构。市长任命其领导层并决定其预算。

这意味着这里的许多改革并不需要州议会立法。本市可以利用自己的预算和《家庭优先》法案下可获得的联邦配套资金，提高亲属照护补助、资助亲属照护引导计划、设定案件量上限、建设过渡住房，并与具有文化回应性的服务提供者签约。在州法设定了底线的地方——例如延长寄养照护至 21 岁——Denver 的任务是确保该计划人员充足，不让任何符合条件的年轻人被遗漏。

常见问题

“儿童福利不是州的职责而不是市的吗？” 科罗拉多州的体系是州监督、县执行，这意味着 Denver Human Services——一个隶属市长的市政机构——承担着调查举报、安置儿童、支持照护者和帮助青少年过渡离开照护的实际工作。州设定最低规则；市决定为该计划提供多少资金、运营得多好。这里描述的大多数失败都可以在市一级得到纠正。

“给亲属照护者更多补助不会花市政府的钱吗？” 比起替代方案，它花得更少。亲属提供更稳定、中断率更低的安置，而且许多亲属照护和预防服务根据《家庭优先预防服务法》（2018）有资格获得至少 50% 的联邦报销。每一个稳定留在家庭中的孩子，都避免了集体安置、反复搬迁的高昂长期成本，也避免了不成比例地尾随那些没有永久安置就超龄离开的青少年的无家可归和监禁。

“为什么特别关注超龄离开的青少年？” 因为其后果是灾难性的，而且是可以预防的。22-30% 面临无家可归，近 30% 面临监禁（NYTD 分析，2022；2025），过渡年龄青年是这一系统制造危机——住房不稳定、与司法系统接触——的最清楚例证，而本平台的其他部分正要花大量资金来应对这些危机。与这些结果的终身成本相比，稳定的过渡住房和有保障的联络人是便宜的。

“案件量上限会不会只是增加官僚主义？” 案件量上限不是文书工作，而是一项人员配置承诺。Child Welfare League of America 建议每名持续服务工作者负责不超过 12-15 名儿童（CWLA，n.d.），正是因为承担更多案件的工作者无法安全地完成工作。一个真正获得资金的上限意味着每个孩子能得到更多时间、更少遗漏的警示信号和更低的人员流失——而人员流失本身就是孩子们不稳定的一大来源。

“这与种族正义有何关联？” 有色人种儿童被带离的比例更高，进入照护后被转移的频率也更高，研究指出其原因是主观决策中的偏见，而非家庭行为上的差异（Child and Adolescent Social Work Journal，2022）。在孩子自己的社区内招募亲属和寄养家庭、与扎根于文化的服务提供者签约，以及公开追踪比例失衡数据，都是缩小这些差距的具体工具。

资金来源

本政策通过重新分配资金与联邦配套资金相结合的方式筹资，而非开征大规模新税——它依靠的是已经在系统中流动的资金。

1. **与寄养费率持平的亲属照护津贴。**随着更多孩子被安全地安置在亲属家中，将安置资金从成本更高的集体安置和非亲属安置中调出，再加上下文所述的联邦配套资金。
2. **《家庭优先预防服务法》配套资金。**科罗拉多州可就循证的亲属照护引导和预防计划获得至少 50% 的联邦报销（Family First Prevention Services Act，2018）。建立 Denver 亲属照护引导计划和预防服务，可以让本市用联邦资金支付这些支持的大约一半。
3. **从集体照护中重新分配。**集体和机构安置是最昂贵的照护形式，而且根据《家庭优先》法案，越来越难以获得联邦资助。把孩子转移到亲属和家庭环境中，可以腾出现有安置资金用于津贴和过渡住房。
4. **现有住房和劳动力资金。**为超龄离开青少年提供的过渡住房可以通过本市可负担住房计划中的预留名额来支持，而不必单独拨款。

节省是真实存在的，但主要体现在后端：每一个离开照护后进入稳定住房而非无家可归、获得就业而非被监禁的年轻人，都为市县避免了原本要承担多年的成本。

参考文献

• Child and Adolescent Social Work Journal. (2022). Racial matching in foster care placements and subsequent placement stability: A national study. https://link.springer.com
• Child Welfare League of America. (n.d.). Caseload and workload standards. https://www.cwla.org/our-work/practice-excellence-center/workforce-2/caseload-workload/
• Colorado Department of Human Services. (n.d.). Child welfare [State-supervised, county-administered program overview]. https://cdhs.colorado.gov/child-welfare
• Colorado Department of Human Services. (2020). Child welfare caseload funding ratio [10 cases per worker]. https://cdhs.colorado.gov
• Family First Prevention Services Act of 2018, Pub. L. No. 115-123, Div. E, Title VII. https://www.congress.gov
• Juvenile Law Center. (n.d.). Extended foster care in Colorado [Voluntary transition program to age 21]. https://jlc.org/issues/extended-foster-care/colorado
• National Youth in Transition Database analysis. (2022). Homelessness among youth aging out of foster care [Data analysis]. https://youth.gov
• Prospective NYTD analysis. (2025). From foster care to incarceration: A prospective analysis of the National Youth in Transition Database. Child Abuse & Neglect. https://www.sciencedirect.com
• Washington State Department of Children, Youth & Families. (2022). Child outcomes in kinship care [Research brief]. https://www.dcyf.wa.gov