Bảo Vệ Tài Chính Người Tiêu Dùng: Chấm Dứt Bẫy Nợ ở Denver

Vấn Đề

Hãy đi qua các khu phố thu nhập thấp và từng bị “khoanh vùng đỏ” (redlining) trong lịch sử của Denver - một phần Westwood, Montbello, Sun Valley, East Colfax, Globeville - và bạn sẽ thấy những mặt tiền cửa hàng: cho vay ngắn hạn trước kỳ lương (payday), đổi séc lấy tiền mặt, cửa hàng đồ nội thất thuê-để-sở-hữu (rent-to-own), và các bãi xe “mua tại đây, trả tại đây” (buy here, pay here). Những cơ sở này không tập trung ở các khu phố này một cách ngẫu nhiên. Họ đặt địa điểm ở nơi có thể tìm thấy những khách hàng bị siết chặt tài chính nhất, và ở nơi các ngân hàng chính thống đã rút lui.

Đây là kiến trúc của sự bòn rút tài chính. Một gia đình lao động gặp chi phí sửa xe hay hóa đơn y tế, không có khoản tiết kiệm dự phòng và không có ngân hàng nào sẵn sàng cho vay số tiền nhỏ, sẽ tìm đến bên cho vay ở góc phố. Các điều khoản được thiết kế không phải để giải quyết tình huống khẩn cấp mà để biến nó thành một dòng doanh thu lặp đi lặp lại.

Nghiên cứu toàn quốc là một bản cáo trạng. Cục Bảo Vệ Tài Chính Người Tiêu Dùng (CFPB) nhận thấy hơn bốn trong năm khoản vay payday được gia hạn hoặc vay lại trong vòng một tháng - 80% được gia hạn hoặc tiếp nối bằng một khoản vay khác trong vòng 14 ngày, và người vay payday ở trong tình trạng nợ với trung vị khoảng 199 ngày mỗi năm (Consumer Financial Protection Bureau, 2014). “Khoản vay hai tuần” là một sự hư cấu mang tính tiếp thị. Sản phẩm thực sự là một vòng xoáy nợ.

Các bên cho vay chi phí cao cũng phân bố không đồng đều. Nghiên cứu cho thấy các bên cho vay payday và cho vay cầm giấy tờ xe tập trung không cân xứng tại các cộng đồng thu nhập thấp và tại các khu phố có đông người da đen và người Latino (Center for Responsible Lending, 2020). Kết quả là những gia đình có ít dư địa nhất lại phải trả giá cao nhất cho tín dụng - một khoản “thuế nghèo” lũy thoái, mang tính chủng tộc.

Điều Này Khiến Các Gia Đình Denver Phải Trả Giá Ra Sao

• Các khoản vay payday và vay trả góp chi phí cao rút cạn phí từ ngân sách gia đình vốn đã eo hẹp.
• Hợp đồng thuê-để-sở-hữu có thể tốn gấp hai đến ba lần giá mua bằng tiền mặt của đồ nội thất hay thiết bị gia dụng khi đã trả hết các kỳ.
• Cho vay mua xe kiểu “mua tại đây, trả tại đây” kết hợp lãi suất cao với những chiếc xe thường bị định giá quá cao và nhanh chóng bị thu hồi, khiến các gia đình không còn phương tiện đi lại và lún sâu hơn vào nợ nần.
• Công bố thông tin thiếu minh bạch khiến người vay thường không hiểu chi phí thực tế hằng năm của những gì họ đã ký - và đó là có chủ đích.

Khi tiền rời khỏi một hộ gia đình để trả những khoản nợ mang tính bóc lột, nó không lưu thông trong nền kinh tế địa phương của Denver. Nó bị bòn rút.

Giải Pháp Của Chúng Tôi

Colorado đã chứng minh rằng mức trần lãi suất có hiệu quả - cử tri toàn tiểu bang đã giới hạn lãi suất vay payday ở mức 36% APR vào năm 2018. Denver có thể xây dựng một chế độ bảo vệ người tiêu dùng cấp thành phố nhiều tầng trên nền tảng đó, tập trung vào những sản phẩm và hành vi mà luật tiểu bang chưa bao quát đầy đủ, và vào việc mang lại cho cư dân một lựa chọn thay thế thực sự.

1. Giới Hạn Lãi Suất Cho Vay Nặng Lãi Trong Phạm Vi Thẩm Quyền Của Thành Phố

• Khẳng định và thực thi chuẩn 36% APR làm thước đo cho vay công bằng của Denver, và áp dụng chuẩn này thông qua quyền cấp phép và ký hợp đồng của thành phố đối với các bên cho vay hoạt động trong ranh giới thành phố, ở mức tối đa mà luật Colorado và hiến chương tự trị (home-rule) của Denver cho phép.
• Bịt các kẽ hở sản phẩm. Sau mức trần năm 2018, một số bên cho vay đã chuyển sang các cấu trúc “phí thay thế” và các sản phẩm trả góp chi phí cao. Denver nên giám sát các sản phẩm thay thế này và dùng các sắc lệnh bảo vệ người tiêu dùng để hạn chế việc chồng phí và định giá ba chữ số trá hình.
• Áp dụng các tiêu chuẩn bảo vệ người tiêu dùng cho hợp đồng thuê-để-sở-hữu và hợp đồng mua xe “mua tại đây, trả tại đây” được bán trong thành phố, vốn hoàn toàn nằm ngoài khuôn khổ quản lý vay payday.

2. Sắc Lệnh Công Bố Thông Tin Bằng Ngôn Ngữ Dễ Hiểu

Yêu cầu mọi bên cho vay tiêu dùng, đại lý thuê-để-sở-hữu hoặc người bán xe kinh doanh tại Denver phải cung cấp, trước khi ký:

• Tổng chi phí bằng đô la của giao dịch (tiền gốc cộng mọi khoản phí và lãi), in cỡ chữ lớn.
• Lãi suất phần trăm hằng năm (APR), nêu rõ ràng.
• Bản tóm tắt một trang bằng ngôn ngữ dễ hiểu bằng tiếng Anh và tiếng Tây Ban Nha (và, khi khả thi, các ngôn ngữ chính khác của thành phố) về lịch trả nợ, tiền phạt và điều khoản thu hồi tài sản.
• Một dòng so sánh chuẩn hóa để người vay có thể thấy chi phí so với một khoản vay nhỏ tại hợp tác xã tín dụng chính thống.

Công bố thông tin không thay thế cho mức trần lãi suất, nhưng nó trang bị cho người vay và tạo ra hồ sơ chứng cứ cho việc thực thi.

3. Chương Trình Mở Rộng Hợp Tác Xã Tín Dụng Của Thành Phố

Quy định loại bỏ những lựa chọn tồi tệ nhất. Nhưng tự nó không tạo ra những lựa chọn tốt. Denver nên chủ động mở rộng khả năng tiếp cận tín dụng nhỏ giá phải chăng bằng cách hợp tác với các hợp tác xã tín dụng phát triển cộng đồng và các Tổ Chức Tài Chính Phát Triển Cộng Đồng (CDFI) hiện có:

• Cấp vốn khởi đầu và giảm rủi ro cho các chương trình vay nhỏ tại các hợp tác xã tín dụng tham gia - các khoản vay vài trăm đô la có mức trần lãi suất với điều kiện trả nợ hợp lý, đúng loại sản phẩm mà vay payday giả vờ là.
• Đặt chung địa điểm hoặc giới thiệu cư dân đến các dịch vụ hợp tác xã tín dụng thông qua các điểm tiếp xúc của thành phố: thư viện, trung tâm giải trí, sở dịch vụ nhân sinh, và các nỗ lực trao quyền tài chính hiện có của Denver.
• Hỗ trợ chương trình tiếp cận “ngân hàng/hợp tác xã tín dụng ở mọi góc phố” để cửa hàng tài chính đáng tin cậy trong một khu phố thu nhập thấp là một hợp tác xã tín dụng, không phải một bên cho vay payday.

Chương trình này bổ sung - và không trùng lặp - với đề xuất ngân hàng công Bank of Denver riêng biệt. Ngân hàng công là hạ tầng tài chính bán buôn của thành phố; chương trình này là bảo vệ người tiêu dùng bán lẻ và khả năng tiếp cận các khoản vay nhỏ được cung cấp thông qua các thiết chế cộng đồng.

4. Thực Thi Có Sức Răn Đe

• Một bộ phận bảo vệ tài chính người tiêu dùng trong Văn Phòng Luật Sư Thành Phố hoặc một văn phòng trao quyền tài chính chuyên trách, có thẩm quyền điều tra khiếu nại, cấp phép cho các bên cho vay và xử lý vi phạm.
• Một cổng tiếp nhận khiếu nại công khai bằng tiếng Anh và tiếng Tây Ban Nha.
• Báo cáo công khai hằng năm về mức độ tập trung của các bên cho vay, số lượng khiếu nại và các hành động thực thi, để thành phố thấy được nơi nào bị bòn rút nặng nhất và có biện pháp ứng phó.

Bằng Chứng

Mức Trần Lãi Suất Có Hiệu Quả

Colorado chính là bằng chứng tốt nhất. Năm 2018, cử tri đã thông qua Đề Xuất 111 (Proposition 111), giới hạn lãi suất vay payday ở mức 36% APR, với hơn 70% ủng hộ (Colorado Secretary of State, 2018). Center for Responsible Lending ước tính mức trần này sẽ giúp người vay ở Colorado tiết kiệm khoảng $50 triệu phí mỗi năm (Center for Responsible Lending, 2018). Khi mức trần có hiệu lực vào tháng 2 năm 2019, thảm họa “sa mạc tín dụng” như dự đoán đã không xảy ra; thay vào đó, sản phẩm payday lạm dụng nhất đã rút lui.

Nghiên cứu liên bang làm nền tảng cho các mức trần này rất phong phú. Phân tích nền tảng của CFPB đã ghi nhận rằng mô hình kinh doanh payday phụ thuộc vào những người vay không thể trả đúng hạn: hầu hết các khoản vay được vay lại, và một phần đáng kể người vay vỡ nợ ở một thời điểm nào đó trong chuỗi khoản vay (Consumer Financial Protection Bureau, 2014). Mức 36% APR là chuẩn mực lâu đời để phân biệt tín dụng giá phải chăng với bẫy nợ - đó cũng chính là mức trần mà Đạo Luật Cho Vay Quân Nhân (Military Lending Act) liên bang áp dụng cho quân nhân tại ngũ và gia đình họ (Military Lending Act, 2006).

Địa Lý Của Sự Tổn Hại

Các bên cho vay chi phí cao không phân bố đồng đều. Phân tích toàn quốc cho thấy các bên cho vay payday và cầm giấy tờ xe tập trung không cân xứng tại các khu phố thu nhập thấp và các cộng đồng có đông người da đen và người Latino (Center for Responsible Lending, 2020). Đó là lý do một chế độ bảo vệ người tiêu dùng toàn thành phố cũng là một biện pháp can thiệp vì công bằng chủng tộc và kinh tế: nó nhắm thẳng vào các khu phố nơi sự bòn rút tập trung nhiều nhất.

Bối Cảnh Địa Phương

Cải cách năm 2018 của Colorado áp dụng trên toàn tiểu bang, kể cả Denver, và mang lại cho thành phố một nền tảng vững chắc được cử tri ủy nhiệm: một chuẩn 36% APR rõ ràng với tính chính danh rộng rãi. Nhưng mức trần cấp tiểu bang tập trung vào hình thức cho vay kiểu payday. Chúng chưa giải quyết đầy đủ các hợp đồng thuê-để-sở-hữu, tài trợ mua xe “mua tại đây, trả tại đây”, hay những thiếu sót về công bố thông tin khiến người vay ở Denver không thể so sánh các lựa chọn của mình.

Hiến chương tự trị của Denver trao cho thành phố thẩm quyền đáng kể về cấp phép kinh doanh và bảo vệ người tiêu dùng trong ranh giới của mình. Thành phố đã có các chương trình trao quyền tài chính và hợp tác với các tổ chức cộng đồng vì ổn định kinh tế. Một khuôn khổ bảo vệ tài chính người tiêu dùng cấp thành phố sẽ mở rộng công việc đó từ giáo dục sang bảo vệ có tính thực thi và các lựa chọn thay thế cụ thể.

Địa lý của hoạt động cho vay chi phí cao ở Denver phản ánh lịch sử thiếu đầu tư của thành phố. Những khu phố nơi các cửa hàng cho vay tập trung, trong nhiều trường hợp, cũng chính là những cộng đồng bị định hình bởi chính sách khoanh vùng đỏ, cải tạo đô thị và tình trạng di dời đang tiếp diễn. Giữ lại nhiều tiền hơn trong các hộ gia đình đó - bằng cách giới hạn lãi suất, làm rõ điều khoản và cung cấp lựa chọn thay thế từ hợp tác xã tín dụng - là một bước đi thiết thực hướng tới công bằng kinh tế ở cấp khu phố.

Các Câu Hỏi Thường Gặp

“Giới hạn lãi suất chẳng phải sẽ cắt đứt khả năng tiếp cận tín dụng khẩn cấp của người dân sao?” Đây là nỗi lo trung tâm trong cuộc tranh luận ở Colorado năm 2018, và nó đã không thành sự thật. Giới hạn lãi suất payday ở mức 36% không xóa bỏ tín dụng nhỏ ở Colorado; nó đẩy lùi sản phẩm lạm dụng nhất trong khi các lựa chọn giá phải chăng - đặc biệt là các khoản vay nhỏ từ hợp tác xã tín dụng - vẫn còn và có thể được mở rộng. Đó chính là lý do chính sách này kết hợp một chuẩn lãi suất với việc chủ động mở rộng hợp tác xã tín dụng: chúng tôi loại bỏ lựa chọn bóc lột và thay thế bằng một lựa chọn công bằng.

“Thành phố có thể quản lý hoạt động cho vay không? Chẳng phải đó là việc của tiểu bang sao?” Tiểu bang đặt ra mức sàn; thành phố có thể hành động trong phạm vi thẩm quyền của mình. Colorado đã đặt chuẩn 36% cho vay payday, và Denver có thể dùng quyền cấp phép, ký hợp đồng và bảo vệ người tiêu dùng theo hiến chương tự trị để thực thi các chuẩn cho vay công bằng, quản lý việc công bố thông tin, và bao quát các sản phẩm như thuê-để-sở-hữu và cho vay mua xe “mua tại đây, trả tại đây” hoạt động trong ranh giới thành phố. Thành phố không cần chờ luật tiểu bang mới để bảo vệ cư dân của mình.

“Điều này khác gì với đề xuất Bank of Denver / ngân hàng công?” Chúng bổ sung cho nhau, không trùng lặp. Ngân hàng công liên quan đến việc thành phố gửi và cho vay tiền của chính mình ở đâu - tài chính bán buôn của thành phố. Chính sách này là bảo vệ người tiêu dùng bán lẻ: giới hạn lãi suất mà cư dân bình thường phải trả, làm cho điều khoản vay dễ hiểu, và hướng người dân đến các hợp tác xã tín dụng giá phải chăng. Có thể thực hiện riêng từng chính sách, nhưng kết hợp lại, chúng tấn công sự bòn rút tài chính từ cả hai đầu.

“Điều này có gây hại cho các doanh nghiệp nhỏ địa phương không?” Mục tiêu không phải là các bên cho vay địa phương có trách nhiệm và các hợp tác xã tín dụng - mà là các sản phẩm bóc lột. Các bên cho vay công bằng, minh bạch vốn đã hoạt động tốt trong chuẩn 36%. Những doanh nghiệp không thể tồn tại nếu không có APR ba chữ số chính là những doanh nghiệp đang bòn rút tài sản từ những cư dân dễ tổn thương nhất của Denver.

“Nếu các bên cho vay chuyển lên mạng hoặc sang bên kia ranh giới thành phố thì sao?” Việc né tránh qua mạng và xuyên ranh giới là một thách thức có thật, đó là lý do mức trần 36% toàn tiểu bang quan trọng như một lớp bảo đảm, và vì sao việc công bố thông tin và thực thi tập trung vào các giao dịch với cư dân Denver và các doanh nghiệp hoạt động trong thành phố. Chương trình mở rộng hợp tác xã tín dụng cũng làm giảm nhu cầu tín dụng bóc lột ngay từ gốc bằng cách mang lại cho cư dân một lựa chọn tốt hơn ngay gần nhà.

Nguồn Tài Chính

Đây là chính sách chi phí thấp, đòn bẩy cao. Chính sách chủ yếu mang tính quy định, và phần lớn chi phí có thể thu hồi qua cấp phép.

1. Cấp phép và thực thi. Chế độ cấp phép cho các bên cho vay tiêu dùng có thể được thiết kế để phần lớn được tài trợ bằng phí, với phí giấy phép từ các bên cho vay được quản lý dùng để chi trả cho chức năng thanh tra, xử lý khiếu nại và thực thi. Chi phí mới ròng cho quỹ chung là khiêm tốn - cỡ một nhóm nhỏ chuyên trách trong Văn Phòng Luật Sư Thành Phố hoặc một văn phòng trao quyền tài chính.

2. Công bố thông tin bằng ngôn ngữ dễ hiểu. Soạn thảo và dịch các mẫu công bố thông tin chuẩn hóa là một công việc hành chính một lần, chi phí thấp. Chi phí tuân thủ do các bên cho vay chịu, không phải thành phố.

3. Hỗ trợ vốn khởi đầu cho hợp tác xã tín dụng. Chi phí tùy nghi đáng kể nhất là vốn khởi đầu và quỹ dự phòng tổn thất để giúp các hợp tác xã tín dụng cộng đồng và CDFI thiết lập hoặc mở rộng các chương trình vay nhỏ có trần lãi suất. Đây có thể là một khoản đóng góp quay vòng khiêm tốn (quỹ dự phòng tổn thất được nhân đòn bẩy nhiều lần trong hoạt động cho vay) và rất phù hợp để huy động quỹ đối ứng từ các nhà hảo tâm và CDFI thay vì chi tiêu thường xuyên từ quỹ chung.

Lợi ích là có thật dù không xuất hiện như một khoản mục ngân sách: mỗi đô la một gia đình Denver giữ lại thay vì trả cho bên cho vay chi phí cao là một đô la ở lại trong nền kinh tế địa phương. Trọng tâm là hành động quản lý và đòn bẩy hợp tác, không phải một khoản ngân sách mới lớn.

Tài Liệu Tham Khảo

• Center for Responsible Lending. (2018). Colorado 36% rate cap on payday loans [Issue brief]. https://www.responsiblelending.org
• Center for Responsible Lending. (2020). Payday and vehicle title lending disproportionately harm communities of color. https://www.responsiblelending.org/sites/default/files/nodes/files/research-publication/crl-payday-cartitle-comm-of-color-nov2020.pdf
• Colorado Secretary of State. (2018). 2018 general election results: Proposition 111. https://historicalelectiondata.coloradosos.gov/contest/3833
• Consumer Financial Protection Bureau. (2014). CFPB data point: Payday lending [Research report]. https://www.consumerfinance.gov
• Military Lending Act, 10 U.S.C. § 987 (2006).